أولاً معلومات أساسية
1- عند تأسيس الجمعية العامة لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة، وانطلاقاً من وعيها بالحاجة الماسة لوجود ترتيبات مؤسسية دائمة داخل منظومة الأمم المتحدة لحماية البيئة، قررت الجمعية بموجب قرارها 2997 (د-27) الصادر في 15 كانون الأول/ديسمبر 1972، إنشاء مجلس إدارة لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة يتألف من 58 عضواً تنتخبهم الجمعية العامة لفترة ولاية مدتها ثلاث سنوات بناء على الأساس التالي: 16 مقعداً للبلدان الأفريقية؛ و13 مقعداً للدول الآسيوية؛ وستة مقاعد لدول شرق أوروبا؛ و10 مقاعد لدول أمريكا اللاتينية و13 مقعداً لأوروبا الغربية ودول أخرى.
2- وقررت الجمعية العامة، في نفس القرار، أن يقدم مجلس الإدارة تقريراً سنوياً إلى الجمعية العامة، عن طريق المجلس الاقتصادي والاجتماعي، لتمكين المجلس من أن يحيل إلى الجمعية ما قد يراه ضرورياً من التعليقات على التقرير، ولا سيما فيما يتعلق بمسألة التنسيق والعلاقة بين السياسات والبرامج البيئية داخل منظومة الأمم المتحدة والسياسات والأولويات الاقتصادية والاجتماعية الشاملة. وتنسجم وظيفة المجلس الاقتصادي والاجتماعي هذه مع أحكام المادة 64 من ميثاق الأمم المتحدة التي كلفت المجلس بمهمة الحصول على التقارير الدورية من الوكالات المتخصصة وتوجيه التنسيق على مستوى المنظومة وتكامل الجوانب البيئية والتنموية لسياسات وبرامج الأمم المتحدة. كما أن العلاقة بين مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة والمجلس الاقتصادي والاجتماعي تحددت أكثر بمقرر المجلس 1995/207 المؤرخ 10 شباط/فبراير 1995 والذي قرر فيه أنه حين يستعرض في دورته الموضوعية في عام 1995 تقرير لجنة المستوطنات البشرية عن دورتها الخامسة عشرة وتقرير مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة عن دورته الثامنة عشرة، لن ينظر في مشاريع مقترحات جديدة باستثناء ما يخص توصيات محددة وردت في تلك التقارير تقتضي من المجلس اتخاذ إجراءات ومقترحات في المسائل المتصلة بجوانب التنسيق في عمل تلك الهيئات. وفي الدورات اللاحقة كان المجلس الاقتصادي والاجتماعي يحيط علماً فقط بتقارير مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة دون اتخاذ أي إجراءات.
3-ومنذ أن أنشئ برنامج الأمم المتحدة للبيئة فقد تطور البرنامج بما يمكنه من مواجهة التحديات المتنامية في حماية البيئة العالمية وساعدت مقررات مجلس الإدارة في إعادة الحياة لعدد من الاتفاقات البيئية متعددة الأطراف المعنية بالقضايا البيئية العالمية. وقد أدى مؤتمر الأمم المتحدة المعني بالتنمية المستدامة لعام 1992 (قمة الأرض)، والاتفاقيات البيئية العالمية التي اعتمدت في تلك المناسبة وطوال السنوات التي تلت ذلك، إلى إضافة عناصر جديدة، ضمن سياق التنمية المستدامة، لولاية برنامج الأمم المتحدة للبيئة ووظيفته.
4- وإبرازاً لهذه التغييرات، أعلن مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة(1)، في إعلان نيروبي بشأن دور وولاية برنامج الأمم المتحدة للبيئة الذي اعتمده بموجب مقرره 19/1 الصادر في 7 شباط/فبراير 1997، أن دور برنامج الأمم المتحدة للبيئة هو أن يكون السلطة البيئية العالمية الرائدة التي تضع جدول
أعمال البيئة العالمي، والتي تشجع التنفيذ المتماسك للبعد البيئي في التنمية المستدامة داخل منظومة الأمم المتحدة، والتي تنهض بدور النصير الرسمي للبيئة العالمية. وتحقيقاً لهذه الغاية، قرر المجلس تحسين الهيكل الإداري لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة، وفي ذلك السياق، شدد على ضرورة أن يكون برنامج الأمم المتحدة للبيئة منبراً عالمياً للوزراء ولأعلى مستويات المسؤولين الحكوميين المكلفين بالمسائل البيئية في عمليتي صنع السياسات والقرارات لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة. وقد صدقت الجمعية العامة على الإعلان في قرارها للدورة الاستثنائية 19/2 المؤرخ 28 حزيران/يونيه 1997 الذي اعتمد بمناسبة استعراض التقدم المحرز في نتائج قمة الأرض بعد انقضاء خمس سنوات.
5 -وفي إطار مبادرة إصلاح الأمم المتحدة، التي أطلقها الأمين العام في عام 1998 تحت شعار "تجديد الأمم المتحدة"، نظرت الجمعية العامة في توصية فرقة العمل المعنية بالبيئة والمستوطنات البشرية للأمين العام، ومن ثم اعتمدت القرار 53/242 المؤرخ 28 تموز/يوليه 1999. وفي ذلك القرار رحبت الجمعية العامة بالمقترح القاضي بتأسيس منتدى بيئي وزاري عالمي سنوي، يمثل فيه مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة المنتدى في السنوات التي يجتمع فيه في دورات عادية وفي السنوات المتعاقبة يتخذ المنتدى دورة استثنائية لمجلس الإدارة يمكن للمشاركين فيها الاجتماع لاستعراض قضايا السياسات العامة المهمة والآخذة في الظهور في ميدان البيئة، مع إيلاء الاعتبار الواجب، لجملة أمور من بينها ضرورة فعالية وكفاءة عمل آليات برنامج الأمم المتحدة للبيئة وكذلك الآثار المالية المحتملة.
6 -شكلت الدورة الإستثنائية السادسة لمجلس الإدارة التي عقدت في مالمو في السويد، في أيار/مايو 2000، المنتدى البيئي الوزاري العالمي الأول. وقد اعتمد مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي إعلان مالمو الوزاري(2) في 31 أيار/مايو 2000. ومشيراً إلى العملية التحضيرية المرتقبة آنئذ في القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة، شدد الإعلان على ضرورة أن تستعرض القمة العالمية المتطلبات لهيكل مؤسسي معزز تعزيزاً قوياً للإدارة البيئية الدولية بناء على تقييم للاحتياجات المستقبلية لهيكل مؤسسي قادر على التصدي بشكل فاعل لمجموعة واسعة النطاق من التهديدات البيئية وفي عالم آخذ في العولمة. وفي هذا الصدد ينبغي تقوية دور برنامج الأمم المتحدة للبيئة وتوسيع قاعدته المالية لتكون أكثر استقراراً.
7 -وعملاً لتحقيق هذا الهدف فقد أنشأ مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة في دورته الحادية والعشرين، بموجب مقرره 21/21 المؤرخ 9 شباط/فبراير 2001، الفريق الحكومي الدولي مفتوح العضوية للوزراء أو ممثليهم المعني بالإدارة البيئية الدولية لإجراء تقييم شامل سياسي المنحي لمواطن الضعف المؤسسي القائمة وكذلك لاحتياجات وخيارات المستقبل بالنسبة لإدارة بيئية دولية معززة، بما في ذلك تمويل برنامج الأمم المتحدة للبيئة. وقد عقد الفريق الحكومي الدولي مفتوح العضوية أربعة اجتماعات بين نيسان/أبريل وكانون الأول/ديسمبر 2001 لمعالجة هذه الموضوعات قُدمت نتائجها لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي في دورته الإستثنائية السابعة.
8 -وفي الدورة الإستثنائية السابعة لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي، المعقودة في كارتاخينا، كولومبيا في شباط/فبراير 2002، وبموجب مقرره للدورة الاستثنائية د.إ - 7/1 المؤرخ 15 شباط/فبراير 2002 والمتعلق بالإدارة البيئية الدولية، اعتمد المجلس/المنتدى تقرير الفريق الحكومي الدولي مفتوح
العضوية للوزراء أو ممثليهم المعني بالإدارة البيئية الدولية المنشأ بموجب مقرره 21/21. وقد نص التقرير على ما يلي:
"وقد أبرزت عملية الإدارة البيئية الدولية الحاجة إلى منتدى رفيع المستوى لرسم السياسات ليكون إحدى الدعامات التي يرتكز عليها نظام فعال للإدارة البيئية الدولية. وسعياً لتحقيق هذه الغاية، لا بد من الاستفادة من مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي بمزيد من الفعالية سواء في تعزيز التعاون الدولي في مجال البيئة، أو في إسداء المشورة والتوجيه بشأن الخطوط العريضة للسياسات، وتحديد الأولويات البيئية العالمية وطرح توصيات وفقاً لما جاء في الفقرتين 2 (أ) و2 (ب) من قرار الجمعية العامة 2997 (د-27) المؤرخ 15 كانون الأول/ديسمبر 1972. ويجب إتباع هذا النهج باحترام كامل للوضع القانوني المستقل للكيانات الأخرى وهياكلها الإدارية، وبما يتفق مع المهام التي أُسندت إلى مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة بمقتضى قرار الجمعية العامة 2997 (د-27)، الذي جاء في فقرتيه 2 (ب) و2 (ج)، أن على المجلس أن يوفر توجيهاً سياسياً عاماً لإدارة وتنسيق البرامج البيئية في إطار منظومة الأمم المتحدة، وأن يبقي تنفيذها قيد الاستعراض ويقيم فعاليتها. ويمكن تحقيق هذا النهج من خلال سلسلة تدابير كتلك المقترحة فيما يلي:
"(أ)لا بد من كفالة المشاركة الشاملة للدول الأعضاء في الأمم المتحدة ولأعضاء وكالاتها المتخصصة في عمل مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي. ومسألة إقرار عضوية دول العالم جميعاً في مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي تظل، رغم أهميتها، قضية مقعدة يجب أن تبحث في السياق الأوسع لعملية التحضير للقمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة وأن يُنظر فيها أثناء الدورة الثانية والعشرين لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي في ضوء النتائج التي تتمخض عنها القمة [...]"
9 -تتناول خطة تنفيذ القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة، في فقرتها 140، تعزيز الإطار المؤسسي للتنمية المستدامة(3) على المستوى الدولي. ففي الفقرة الفرعية (د) تنص الخطة على ما يلي:
"ينبغي للمجتمع الدولي أن يقوم بما يلي: [...] التنفيذ الكامل لنتائج المقرر المتعلق بالإدارة الدولية لشؤون البيئة الذي اعتمده مجلس الإدارة في دورته الإستثنائية السابعة، ودعوة الجمعية العامة للنظر في دورتها السابعة والخمسين في المسألة الهامة المتسمة أيضاً بتعقيدها، المتعلقة بإنشاء عضوية عالمية لمجلس إدارة المنتدى البيئي الوزاري العالمي."
ثانياً -القضايا
10 -يمكن النظر إلى مسألة إنشاء عضوية شاملة لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي من المنظورات التالية:
(أ)القانونية: ما إذا كان من الممكن إنشاء عضوية شاملة داخل الإطار القانوني للأمم المتحدة؛
(ب)الشرعية: الاختلافات الجوهرية بين عضوية مفتوحة لجميع بلدان العالم وعضوية محصورة في 58 عضواً منتخباً، من حيث ما يتعلق بشرعية الإجراء ونتائج عملية صنع القرار من جانب مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي؛
(ج)الآثار العملية والمالية: التبعات العملية والمالية من إنشاء عضوية شاملة.
11 -ولأغراض هذه الورقة، تعني "العضوية الشاملة" العضوية المفتوحة لجميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة، والأعضاء في الوكالات المتخصصة أو الوكالة الدولية للطاقة الذرية، تبعاً للممارسات المتبعة في الأمم المتحدة. واختصاراً فإن الإشارات أدناه إلى "الدول الأعضاء في الأمم المتحدة" تفهم أيضاً على أنها تشمل أعضاء الوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية.
ألف - القانونية
12 -تنص المادة 22 من ميثاق الأمم المتحدة على أنه يجوز للجمعية العامة أن تنشى أي أجهزة فرعية تراها ضرورية لأداء وظائفها.
13 -وبالمثل تنص المادة 96 من النظام الداخلي للجمعية العامة على أنه يجوز للجمعية العامة أن تنشى ما تراه ضرورياً من اللجان لأداء وظائفها. وبالتالي ترد اللجان الرئيسية للجمعية العامة المنشأة تبعاً لذلك تحت المادة 98. وفيما يتعلق بالعضوية، تنص المادة 100 على أنه يجوز لأي عضو أن يمثل بشخص واحد في كل لجنة رئيسية، وفي أي لجنة أخرى تنشأ تكون لجميع الأعضاء الحق في أن يمثلوا فيها. ويجوز لها أيضاً أن تعين لهذه اللجان مستشارين ومستشارين فنيين وخبراء أو أشخاص ذوي صفة مماثلة.
14 أشارت المادة 161 من النظام الداخلي للجمعية العامة إلى المادة 22 من الميثاق ومن ثمة نصت على أن المواد المتصلة بإجراءات لجان الجمعية العامة وكذلك المادتين 45 و60، تسري على إجراءات أي جهاز فرعي، ما لم تقرر الجمعية أو الهيئة الفرعية خلاف ذلك.
15 -وتطبيقاً لهذه المواد، أنشأت الجمعية العامة عدداً من أجهزتها الفرعية بعضوية شاملة مثل مؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية ولجنة نزع السلاح وكلتاهما جهازان فرعيان للجمعية العامة يتمتعان بعضوية شاملة (قرار الجمعية العامة 195 (د-19) المؤرخ 30 كانون الأول/ديسمبر 1964 والقرار د.إ-10/2 المؤرخ 30 حزيران/يونيه 1978 على التوالي. فأعضاء مؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية هي الدول الأعضاء في الأمم المتحدة. وتتألف لجنة نزع السلاح من جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة وهي تحل محل هيئة ذات عضوية محدودة أنشأتها الجمعية العامة بموجـب قرارها 502 (د-6) المؤرخ 11 كانون الثاني/يناير 1952.
16 -وبما أن مجلس الإدارة هيئة فرعية تابعة للجمعية العامة، لا يوجد عائق قانوني في أن تكون عضويته شاملة أو لتغيير العضوية القائمة. ومع ذلك، وبغض النظر عن الولاية العريضة التي مُنحت لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة، في قـرار الجمعيـة 2997 (د-27)، فقد حددت الجمعية عضوية المجلس بـ 58 عضواً وذلك على ما يبدو بالنظر إليها باعتبارها هيئة تنفيذية منشأة لتوجيه الاتجاهات الشاملة للأنشطة الممولة من صندوق البيئة أكثر من كونها منتدىً عالمياً تمثيلياً للقضايا البيئية العالمية. وفي ظل تطور دور وولاية برنامج الأمم المتحدة للبيئة طوال العقود الثلاث الماضية، يحق القول بأنه كانت هنالك
تحولات كبرى في الافتراض الأساسي وراء ذلك المفهوم السابق. وفضلاً عن ذلك، ومنذ إنشاء المنتدى البيئي الوزاري العالمي، الذي أنشئ قانونياً ليعمل ككيان مثل مجلس الإدارة، ومع الأخذ في الاعتبار أن الدول الأعضاء أعربت عن الرأي بأن المنتدى البيئي الوزاري العالمي ينبغي أن تكون له عضوية شاملة (كما ورد في مقرر مجلس الإدارة للدورة الاستثنائية د.إ-7/1 المعتمد في كارتاخينا في 15 شباط/فبراير 2002)، تصبح مسألة إعادة النظر في العضوية الرسمية لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي باعتبارها جزءاً من تعزيز الإدارة البيئية الدولية، مسألة مهمة.
17 - وفضلاً عن ذلك كانت هناك تطورات أحدث فيما يتعلق بالترتيبات المؤسسية داخل برنامج الأمم المتحدة للبيئة وفي غيره من المنظمات العاملة في الميادين ذات الصلة مثل برنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية (موئل الأمم المتحدة) مما كان له انعكاس على هذه المسألة. وفي داخل برنامج الأمم المتحدة للبيئة، أنشأ مجلس الإدارة لجنة الممثلين الدائمين بوصفها هيئة فرعية تابعة له ذات عضوية شاملة الأمر الذي يتيح للدول الأعضاء في الأمم المتحدة والأعضاء في الوكالات المتخصصة أن تصبح أعضاءً في المجلس. وينطبق نفس الشيء على موئل الأمم المتحدة حيث أنشأت لجنة الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية لجنة ممثلين دائمين باعتبارها هيئة فرعية تابعة لها ذات عضوية شاملة. وتمثل هذه اللجان طلباً متزايداً لإيجاد تمثيل أكثر شمولية وشفافية وديمقراطية بالمنتديات الحكومية الدولية المعنية بالقضايا البيئية العالمية. وفي ميدان آخر متصل أنشأ المجلس الاقتصادي والاجتماعي منتدى الأمم المتحدة المعني بالغابات بوصفه هيئة فرعية تابعة له وبعضوية مفتوحة للجميع.
18 -وتجدر الإشارة أيضاً إلى أن عضوية الهيئات الفرعية التابعة للجمعية العامة أو للمجلس الاقتصادي والاجتماعي تعكس الظروف الخاصة لتلك الهيئات كل على حدةً، بما في ذلك التغييرات في وظائفها، وولاياتها، وبالتالي من الضروري فحص خلفية كل حالة. فعلى سبيل المثال عضوية لجنة الإعلام، والتي كانت أصلاً قد أنشأتها الجمعية العامة بقرارها 33/115 جيم المؤرخ 19 كانون الأول/ديسمبر 1978 بوصفها لجنة لاستعراض السياسات والأنشطة الإعلامية للأمم المتحدة، ازدادت عضويتها من 41 دولة عضو إلى 98 دولة عضو، وذلك نظراً للتطورات التي حدثت منذ إنشائها. ومن جانب آخر فقد حولت الجمعية العامة بموجب قرارها 48/162 المؤرخ 20 كانون الأول/ديسمبر 1993، الهيئات الإدارية لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي وصندوق الأمم المتحدة للسكان وصندوق الأمم المتحدة لرعاية الطفولة (يونسيف) إلى مجالس تنفيذية مسؤولة عن توفير الدعم الحكومي الدولي والإشراف على الأنشطة الخاصة بكل صندوق أو برنامج وهي خاضعة لسلطة المجلس الاقتصادي والاجتماعي ولكل منها 36 عضواً.
19 -ويقدم منتدى الأمم المتحدة المعني بالغابات المذكور أعلاه بوصفه هيئة فرعية تابعة للمجلس الاقتصادي والاجتماعي ذات عضوية عالمية مثالاً آخر. وعموماً فقد أشارت الجمعية العامة في قرارها 46/235 المؤرخ 13 نيسان/أبريل 1999 فيما يتعلق بإطار إعادة هيكلة وإعادة إنعاش الأجهزة الفرعية في الميادين الاجتماعية والاقتصادية والمجالات ذات الصلة، إلى أنه لا يوجد نهج واحد أو موحد لإعادة الهيكلة أو الإنعاش يمكن تطبيقه على جميع الهيئات الفرعية. فكل هيئة يجب أن يتم استعراضها وفقاً لحيثياتها عن طريق عملية مفتوحة وواضحة. ومسألة شمولية عضوية مجلس الإدارة/المنتدى
البيئي الوزاري العالمي لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة ينبغي أن ينظر فيها على أساس حيثياتها الخاصة وعلى أساس خلفيتها الفريدة.
باء -الشرعية
20 -طوال العقود الثلاثة الماضية، أصبحت القضايا البيئية العالمية مكوناً حيوياً في الأولويات السياسية والاقتصادية المحلية لجميع البلدان. وهناك اهتمام بارز بشكل واضح بالقضايا البيئية في المناقشات في الأجهزة الرئيسية للأمم المتحدة، بما في ذلك الجمعية العامة. وفي نفس الوقت هناك تسليم بالأهمية الحاسمة بضرورة أن تكون هذه العمليات عمليات تمثيلية على أوسع نطاق ممكن، وأن تشتمل على آليات ديمقراطية وشفافة وتشاركية من أجل التصدي لقضايا تهتم بها جميع الدول. وتحقيقاً لهذه الغاية رحبت الجمعية العامة بإنشاء المنتدى البيئي الوزاري العالمي، على النحو الذي شكله مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة. وفي إعلاني نيروبي ومالمو، وأيضاً في استعراض الجمعية العامة لنتائج قمة الأرض بعد انقضاء خمس سنوات عليها، ونتائج القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة، هناك تركيز خاص على دور برنامج الأمم المتحدة للبيئة في هذه العملية، بوصفه السلطة البيئية العالمية ومنتدىً عالمياً للقضايا البيئية العالمية.
21 -والدورات الأخيرة لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي كان قد حضرها فعلاً ممثلون لما بين 120 إلى 140 دولة عضو في الأمم المتحدة – وهذا يزيد كثيراً على الـ 58 عضواً في المجلس وقد أصبحت هذه "العضوية الشاملة" شائعة بشكل متزايد كما أن مسائل السياسات العامة الموضوعية أصبحت تعالج بمشاركة نشطة من الأعضاء وغير الأعضاء على حد سواء، غير أن عملية صنع القرار ما تزال قاصرة على الأعضاء. ووفقاً للمادة 67 من النظام الداخلي لمجلس الإدارة، لا يحق لغير الأعضاء التصويت. إذ يجوز لهم تقديم المقترحات أو تزكيتها، غير أنه لا يجوز إلا للأعضاء طلب إجراء التصويت على هذه المقترحات. وبالإضافة إلى ذلك، على الرغم من أن قاعدة المانحين لصندوق البيئة قد توسع إلى درجة أنه يضم مساهمات مما مجموعه أكثر من 100 دولة طوال العقد المنصرم، هناك وضع شاذ نجد فيه أن كثيراً من غير الأعضاء الذين قدموا هذه المساهمات ليس لديهم الحق في التصويت في المسائل المتصلة بالميزانية البرنامجية لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة.
22 -ومع ازدياد الاتفاقيات البيئية العالمية خلال السنوات الأخيرة فإن الولاية المعززة لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة، على نحو ما هو مبين في الفصل 38 من جدول أعمال القرن 21(4)، بالاضطلاع بالتنسيق بين الاتفاقات البيئية متعددة الأطراف وبين هذه الاتفاقات وأنشطة برنامج الأمم المتحدة للبيئة، أصبحت أكثر أهمية بقدر كبير. وعضوية هذه الاتفاقيات العالمية، مثل اتفاقيات تغير المناخ وحماية طبقة الأوزون والتنوع البيولوجي والتصحر والمواد الكيميائية والنفايات الخطرة أصبحت مفتوحة لجميع الدول كما أن بعضها يتمتع بمشاركة عضوية الأمم المتحدة بكاملها تقريباً. وقد أشار برنامج مواصلة تنفيذ جدول أعمال القرن 21(5)، الذي اعتمدته الجمعية العامة في دورتها الاستثنائية التاسعة عشرة، إلى أن برنامج الأمم المتحدة للبيئة، وفقاً للمقررات ذات الصلة لمجلس إدارته وبالتعاون الكامل مع مؤتمرات الأطراف وهيئات إدارات الاتفاقيات ذات الصلة، ينبغي أن يضطلع بتقييم علمي أفضل للروابط الايكولوجية بين الاتفاقيات وتحديد البرامج التي تنطوي على فوائد متعددة وتعزز من زيادة التوعية العامة بشأن هذه الاتفاقيات
23 -ذكرت الجمعية العامة في قرارها 54/217 المؤرخ 22 كانون الأول/ديسمبر 1999، ببرنامج مواصلة تنفيذ جدول أعمال القرن 21، ومن ثمة أكدت على أهمية تيسير ودعم تقوية الروابط والتنسيق داخل وفيما بين الاتفاقيات البيئية والمتصلة بالبيئة، بما في ذلك بواسطة برنامج الأمم المتحدة للبيئة، مع الاحترام الكامل لوضع أمانات الاتفاقيات وحق مؤتمرات الأطراف في تلك الاتفاقيات المعنية في استقلالية صنع قراراتها. وفي القرار 55/198 المؤرخ 20 كانون الأول/ديسمبر 2000، شجعت الجمعية العامة مؤتمرات الأطراف وأمانات اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ واتفاقية التنوع البيولوجي واتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة التصحر في البلدان التي تعاني من الجفاف الشديد و/أو التصحر ولاسيما في أفريقيا وأيضاً الصكوك الدولية الأخرى المتصلة بالبيئة والتنمية المستدامة إضافة إلى المنظمات ذات الصلة وخاصة برنامج الأمم المتحدة للبيئة، بما في ذلك، حسب ما هو مناسب، إشراك مجموعة الإدارة البيئية، على مواصلة عملها الهادف إلى تعزيز أوجه التكامل فيما بينها مع الاحترام الكامل لوضع أمانات الاتفاقيات واستقلالية مؤتمرات الأطراف في الاتفاقيات المعنية في صنع قراراتها، ولتعزيز التعاون بهدف تيسير التقدم في تنفيذ تلك الاتفاقيات على الصُعد الدولي والإقليمي والوطني وتقديم تقارير إلى مؤتمرات للأطراف في كل منها.
24 -وبما أن إحراز التقدم في مثل هذه الاتفاقيات المكمل بعضها لبعض يتوقف مباشرة على الإرادة السياسية للدول الأعضاء في الأمم المتحدة والأطراف في الاتفاقيات ذات الصلة، ينبغي النظر فيما إذا كان اتباع نفس مبدأ العضوية في منتديات صنع القرار المعنية، سوف يضمن أن تكون للمقررات وزناً مساوياً وتتمتع بدعم عالمي.
جيم -الآثار العملية والمالية
25 -ستكون لهذه الشمولية آثار عملية ومالية معينة، على نحو ما يرد وصفه في الأقسام الفرعية أدناه.
1 -الجمعية العامة
26 -وكما ورد في إعلان الأمم المتحدة للألفية فقد أُعيد التأكيد على المركز الأساسي للجمعية العامة باعتبارها الجهاز الرئيسي للتداول وتقرير السياسات والتمثيل في الأمم المتحدة. وتنص الفقرة 143، من خطة تنفيذ القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة على ما يلي:
"ينبغي للجمعية العامة للأمم المتحدة أن تعتمد التنمية المستدامة بوصفها عنصراً أساسياً في الإدارة العامة لأنشطة الأمم المتحدة ولا سيما من أجل تحقيق أهداف التنمية المتفق عليها دولياً، بما في ذلك الأهداف الواردة في إعـلان الألفية، وتحديد الاتجـاه السياسي العام لتنفيذ جدول أعمال القـرن 21 واستعراضه."
27 -وفي هذا السياق، ينبغي طرح سؤال حول ما إذا كان الاختلاف في تمثيل عضويته سواء 58 عضواً منتخباً أو بعضوية شاملة سوف يحدث فرقاً بالنسبة لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة من حيث كفالة الدعم الأوسع وملكية القرارات التي يتخذها بهدف التصدي للقضايا البيئية ذات الأهمية العالمية وبالتالي تعزيز دور الجمعية العامة.
2 -المجلس الاقتصادي والاجتماعي
28 -قررت الجمعية العامة، في القرار 2997 (د-27) أن يقدم مجلس الإدارة للجمعية العامة تقريراً سنوياً، بواسطة المجلس الاقتصادي والاجتماعي الذي يحيل بدوره إلى الجمعية العامة ما يراه ضرورياً من التعليقات على التقرير، وخاصة فيما يتعلق بمسائل التنسيق وعلاقة السياسات والبرامج البيئية ضمن منظومة الأمم المتحدة بالسياسات والأولويات الاقتصادية والاجتماعية الشاملة.
29 -نصت خطة تنفيذ القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة، في فقرتها 144 على أنه عملاً بالأحكام ذات الصلة من ميثاق الأمم المتحدة وأحكام جدول أعمال القرن 21 المتعلقة بقراري المجلس الاقتصادي والاجتماعي والجمعية العامة 48/162 المؤرخ 28 كانون الأول/ديسمبر 1993 و50/227 المؤرخ 24 أيار/مايو 1996، اللذين أكدا من جديد اعتبار المجلس الآلية المركزية للتنسيق في منظومة الأمم المتحدة ووكالاتها المتخصصة وللإشراف على الهيئات الفرعية، وبوجه خاص لجانها الفنية، ولتعزيز تنفيذ جدول أعمال القرن 21 وعن طريق تعزيز التنسيق على نطاق المنظومة، ينبغي للمجلس زيادة دوره في الإشراف على التنسيق على نطاق المنظومة والتكامل المتوازن للجوانب الاقتصادية والاجتماعية والبيئية في السياسات وبرامج الأمم المتحدة التي تهدف إلى تعزيز التنمية المستدامة. وينبغي للمجلس تنظيم النظر دورياً في مواضيع التنمية المستدامة فيما يتعلق بتنفيذ جدول أعمال القرن 21، بما في ذلك وسائل التنفيذ. وينبغي للمجلس أن يستفيد بصورة وافية من جزئه رفيع المستوى المتعلق بالتنسيق وبالأنشطة التنفيذية والأجزاء العامة ليأخذ في الاعتبار من الناحية الفعلية جميع الجوانب ذات الصلة من أعمال الأمم المتحدة المتعلقة بالتنمية المستدامة. وفي هذا السياق، ينبغي للمجلس أن يشجع إشراك المجموعات الرئيسية فعلياً في جزئه رفيع المستوى وفي أعمال لجانه الفنية ذات الصلة، ووفقاً للقواعد ذات الصلة من النظام الداخلي. وينبغي أن يعزز المجلس الاقتصادي الاجتماعي زيادة أنشطة التنسيق والتكامل والفعالية والكفاءة في أنشطة لجانه الفنية وهيئاته الفرعية الأخرى ذات الصلة لتنفيذ جدول أعمال القرن 21.
30 -وينبغي أن نتساءل عما إذا كانت العضوية الشاملة، ستوفر لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة كفالة التمتع بدعم أوسع نطاقاً، وتجعل القرارات التي يتخذها استجابة للقضايا البيئية ذات الأهمية العالمية أكثر شمولاً وملكيته لها أكثر شفافية وتعزز علاقته بالأبعاد الأخرى للتنمية المستدامة. وهذا بدوره سوف ينظر إليه بالنسبة للمساهمة في توسيع نطاق الدور التنسيقي المتوخى للمجلس الاقتصادي والاجتماعي. وبالإضافة إلى ذلك، لا توجد حدود للعلاقة الوظيفية أو التشغيلية بين المجلس الاقتصادي والاجتماعي وأي هيئة للأمم المتحدة ذات عضوية أكبر من المجلس نفسه (أي كما هو واضح في حالة مؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية). ولذا فإن العلاقة القائمة بين المجلس الاقتصادي والاجتماعي وبرنامج الأمم المتحدة للبيئة لا تتأثر سلباً بسبب أي تغيير في هيكل عضوية هذا الأخير.
3 -اللجنة المعنية بالتنمية المستدامة
31 -وعقب قمة الأرض، طلبت الجمعية العامة، بموجب قرارها 47/1992، المؤرخ 22 كانون الأول/ديسمبر 1992، إلى المجلس الاقتصادي والاجتماعي أن ينشى لجنة رفيعة المستوى تُعنى بالتنمية المستدامة بوصفها لجنة وظيفية تابعة للمجلس، وفقاً للمادة 68 من ميثاق الأمم المتحدة. ونتيجة لذلك، أنشأ المجلس الاقتصادي والاجتماعي، بموجب قراره 1993/207 المؤرخ 12 شباط/فبراير 1993،

اللجنة المعنية بالتنمية المستدامة بوصفها لجنة وظيفية تابعة للمجلس بالوظائف الواردة بالفقرات 3 إلى 5 من قرار الجمعية العامة 47/191. وقرر المجلس، في نفس القرار، أن تتكون اللجنة من 53 عضواً ينتخبوا من بين الدول الأعضاء في الأمم المتحدة والأعضاء في الوكالات المتخصصة لفترة ولاية مدتها ثلاث سنوات وفقاً لتوزيع المقاعد المحدد في القرار.
32 -وتنص الفقرتان 145 و146 من خطـة تنفيذ القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامـة على ما يلي:
"ينبغي أن تظل لجنة التنمية المستدامة هي اللجنة رفيعة المستوى المعنية بالتنمية المستدامة داخل منظومة الأمم المتحدة، وأن تكون بمثابة منتدى للنظر في المسائل المتصلة بتكامل الأبعاد الثلاثة للتنمية المستدامة. وعلى الرغم من أن دور اللجنة ومهامها وولايتها كما وردت في الأجزاء ذات الصلة من جدول أعمال القرن 21 وأُعتمدت في قرار الجمعية العامة 47/191، لا تزال تُحظى بالأهمية، فإن ثمة حاجة إلى تعزيز هذه اللجنة، مع مراعاة دور المؤسسات والمنظمات ذات الصلة. وينبغي أن يتضمن تعزيز دور اللجنة استعراض ورصد ما يحرز من تقدم في تنفيذ جدول أعمال القرن 21 وتشجيع الاتساق والتنفيذ والمبادرات والشراكات."
"وفي هذا السياق، ينبغي أن توجه اللجنة مزيداً من التركيز على الإجراءات التي تمكن من التنفيذ على جميع المستويات، وأن يشمل ذلك التشجيع وتسهيل الشراكات بين الحكومات والمنظمات الدولية وأصحاب المصالح المعنيين، وتنفيذ جدول أعمال القرن 21."
33 -وبرنامج الأمم المتحدة للبيئة، بوصفه هيئة الأمم المتحدة الرئيسية في ميدان البيئة، ومن خلال ما يقوم به يساهم في المقام الأول في البعد البيئي للتنمية المستدامة. ومن المفيد أن نحدد ما إذا كانت العضوية الشاملة سوف تجعل آراء مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة أكثر شمولاً وأعم تمثيلاً فإن كان كذلك هل سيساهم هذا في فعالية عمل اللجنة المعنية بالتنمية المستدامة عبر ملكية أكثر شمولية للدول الأعضاء في المبادرات والقرارات ذات الصلة بالبيئة. ولكل من برنامج الأمم المتحدة للبيئة واللجنة المعنية بالتنمية المستدامة ولاية واضحة ومنفصلة ومتفق عليها من قبل هيئة حكومية دولية ولكل منهما علاقة وظيفية مبنية على قرارات حكومية دولية تدعو برنامج الأمم المتحدة للبيئة لتوفير البعد البيئي في عمل اللجنة المعنية بالتنمية المستدامة. وفي حين أن برنامج الأمم المتحدة للبيئة هو هيئة فرعية تابعة للجمعية العامة فإن اللجنة المعنية للتنمية المستدامة هيئة فرعية تابعة للمجلس الاقتصادي والاجتماعي ومعايير عضوية كل منهما لا يتصل بمعايير الأخرى. وكما هو الحال مع اللجنة الاقتصادية والاجتماعية، فإن أي تغيير في عضوية مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة لا ينطوي بالتالي على تأثير سلبي على علاقته باللجنة المعنية بالتنمية المستدامة.
4 -الآثار المالية
34 -وفقاً لقرار الجمعية العامة 2997 (د-27)، تتحمل الميزانية العادية للأمم المتحدة تكاليف خدمة مجلس الإدارة. وبما أن دورات مجلس الإدارة وضعت بحيث تضع بعين الاعتبار مشاركة غير الأعضاء وكذلك الأعضاء، لا يُنتظر أن يؤدي التغيير في العضوية من 58 عضواً إلى عضوية شاملة إلى زيادة في
تكاليف خدمة مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي. وهذه التكاليف عادة تتعلق بإنتاج وتوزيع الوثائق والترجمة الشفوية ومرافق المؤتمرات ونحو ذلك. وبما أن الوثائق، عملاً بالنظام الداخلي لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي، توفر عادة للدول الأعضاء في الأمم المتحدة، فإن حجم الوثائق سيظل إلى حد كبير كما هو ويتوقع أن تكون التكاليف الإضافية قليلة إن وجدت. وبالمثل فإن اجتماعات مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي توفر لها خدمات الترجمة الشفوية الكاملة بجميع لغات الأمم المتحدة ولا ينتظر توقع أي تكاليف إضافية في هذا الموضوع. وقد تبين أن مرافق المؤتمرات التي يستخدمها حالياً برنامج الأمم المتحدة للبيئة وموئل الأمم المتحدة الاثنين معاً، كافية لاجتماعات هذه الهيئات مثل مؤتمرات الأطراف في اتفاقية التنوع البيولوجي واتفاقية الاتجار الدولي في أنواع الحيوانات والنباتات البرية المعرضة للانقراض، وتبعاً لذلك من غير المتوقع أن يشكل توسيع العضوية أي مشاكل لوجستية.
35 -والدعم المالي لسفر ممثلي البلدان النامية ليس إلزامياً ولكنه ظل يُقدم في الماضي من الصناديق الاستئمانية لبرنامج الأمم المتحدة للبيئة، بناءً على المساهمات الطوعية وليس من الميزانية العادية للأمم المتحدة. وهذا الدعم من خارج الميزانية كان يُقدم للوزراء ورؤساء الوفود من البلدان الأعضاء وغير الأعضاء في المجلس. وهكذا فإن توسيع العضوية لتشمل جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة لا يغير كثيراً في الترتيبات القائمة فيما يتعلق بالدعم المقدم للسفر، إذ أن جميع البلدان التي تطلب الدعم تعامل حالياً على قدم المساواة من حيث الموارد المتوفرة من خارج الميزانية. ومثل هذا الدعم سيظل يقدم من المساهمات الطوعية، أي من الموارد خارجة عن الميزانية.
5 -تنظيم الدورات
36 -وحالياً، ووفقاً للنظام الداخلي لمجلس الإدارة، توزع الإشعارات الخاصة بانعقاد دورات مجلس الإدارة وجميع وثائق مجلس الإدارة الرسمية، عادة إلى جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة عبر قنوات الاتصال الرسمية. ووفقاً للمادة 7 من النظام الداخلي، فإن المدير التنفيذي ملزم بإبلاغ تاريخ الاجتماع الأول لكل دورة لمجلس الإدارة إلى جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة. وتقضي المادة 64 بأن توزع الأمانة على جميع الدول الأعضاء في مجلس الإدارة وأي دول أخرى مشاركة في الدورة نصوص القرارات والتوصيات والقرارات الرسمية الأخرى التي يعتمدها مجلس الإدارة ولجانها لما بين الدورات وأي هيئات فرعية أخرى إن وجدت. ويُطلب من الأمانة، بمقتضى نفس المادة أن توزع النص المطبوع لمثل هذه القرارات والتوصيات والمقررات الرسمية الأخرى إضافة إلى تقارير مجلس الإدارة إلى الجمعية العامة، بعد اختتام الدورة، إلى جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة. وبالتالي فإن أي تغيير في العضوية لا يستتبع زيادة العبء في توزيع الوثائق.
37 -وفيما يتعلق بالإجراءات الخاصة باتخاذ قرارات عقد دورة استثنائية، أو تغيير تاريخ أي دورة، يمكنها أن تظل كما هي أو يمكن أن تغيرها الدول الأعضاء إن شاءت. وهذه التغييرات، إن كانت ضرورية، يمكن إجراؤها عند تعديل النظام الداخلي لمجلس الإدارة ليسمح بشمولية العضوية عند الموافقة على العضوية الشاملة. وتتمتع جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة حالياً بحق طلب عقد دورات استثنائية واقتراح بنود لجدول أعمال أي دورات عادية بمقتضى المادة 5 الفقرة 2 (أ) والمادة 9.
38 -وفي التحضيرات لدورات مجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي، تعد لجنة الممثلين الدائمين بوصفها هيئة فرعية لمجلس الإدارة، تبعاً لمقرر مجلس الإدارة 19/32 المؤرخ 4 نيسان/أبريل 1997، مشاريع مقررات مجلس الإدارة لرفعها إلى المجلس. وبما أن عضوية لجنة الممثلين الدائمين مفتوحة لجميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة، فإن طرائق إعداد مشاريع المقررات ستظل كما هي دون تغيير.
39 -ثبت أن مرافق المؤتمرات بمكتب الأمم المتحدة في نيروبي كافية لعقد الدورات العادية للمجلس، وتتضمن مقاعد كافية لجميع الدول الأعضاء في المجلس إضافة إلى غير الأعضاء (أربعة مقاعد للأعضاء ومقعدين لغير الأعضاء لكل وفد). وفي ظل العضوية الشاملة، إن تقررت، فإن التغيير الوحيد المطلوب هو أن يوفر لجميع الوفود نفس العدد من المقاعد.
6 -تسيير الأعمال
40 -يتمثل أخطر تغيير ناتج عن شمولية العضوية في أن كل دولة عضو في الأمم المتحدة ستصبح عضواً في مجلس الإدارة ولها صوت وبالتالي تستطيع المشاركة في عملية صنع القرارات بالحقوق الكاملة. وهذا اختلاف من الإجراء الراهن حيث يسمح للـ 58 عضواً في مجلس الإدارة بالتصويت الأمر الذي يترك أكثر من ثلثي جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة دون هذه الحقوق. وحضر أكثر من 100 وزير كل من دورتي المنتدى البيئي الوزاري العالمي المنشأة مع مجلس الإدارة وشاركوا في حوار السياسات عامة بشأن المسائل البيئية العالمية. وفـي ظل النظام الداخلي الحالي، فإن نحو نصف هؤلاء الوزراء لا يستطيعون المشاركة في العملية الفعلية لاتخاذ القرارات أو تقديم المقترحات أو اعتماد المقررات أو التصويت.
41 -تسمح المادة 67 من النظام الداخلي لمجلس الإدارة للدول غير الأعضاء بتقديم المقترحات ولكن لا يمكن طرح هذه المقترحات للتصويت إلا بطلب من الدول الأعضاء في مجلس الإدارة. وهذا القيد سوف يسقط إذا ما أصبحت جميع الدول الأعضاء تتمتع بحقوق متساوية بوصفهم أعضاء في المجلس.
42 -قد يستلزم إدخال نظام العضوية الشاملة إجراء تعديلات على أحكام معينة في النظام الداخلي لمجلس الإدارة، مثل النصاب القانوني للاجتماعات. غير أن معظم المواد ستظل سارية كما هي.
دال -العمليات
43 -دعت القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة، في خطة تنفيذها، الجمعية العامة في دورتها السابعة والخمسين إلى النظر في مسألة إنشاء عضوية شاملة لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي.
44 -وأشارت الجمعيـة العامة للأمـم المتحـدة، في الفقرتين 3 و4 من قرارها 57/251 المؤرخ 20 كانون الأول/ديسمبر 2002، إلى المقرر الذي اتخذته القمة العالمية المعنية بالتنمية المستدامة الذي يقضي بالتنفيذ الكامل لنتائج المقرر الأول المتعلق بالإدارة البيئية الدولية الذي اتخذه مجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة في دورته الاستثنائية السابعة ودعا فيه الدول الأعضاء ومجلس إدارة برنامج الأمم المتحدة للبيئة وهيئات منظومة الأمم المتحدة ذات الصلة إلى أن تقدم إلى الأمانة تعليقاتها عن الموضوع المهم رغم تعقيده المتعلق بإنشاء عضويه شاملة لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي، بما في ذلك الآثار القانونية والسياسية والمؤسسية والمالية والآثار المترتبة على مستوى المنظومة من جراء، ذلك، ويطلب إلى الأمين العام تقديم تقرير يتضمن تلك الآراء إلى الجمعية العامة للنظر فيه قبل دورتها الستين.
45 -ولدى استعراض نتائج القمة العالمية وآثارها بالنسبة لعمل برنامج الأمم المتحدة للبيئة، وعملاً بمقرره د.إ – 7/1 المؤرخ 15 شباط/فبراير 2002، استعرض مجلس الإدارة التقدم المحرز في تنفيذ نتائج الإدارة البيئية الدولية. وقد لاحظ مجلس الإدارة دعوة الجمعية العامة المذكورة أعلاه، في الجزء الأول من مقرره 22/17 الصادر في 7 شباط/فبراير 2003. وفي إطار تنفيذ الفقرة 4 من القرار 57/251، طلب مجلس الإدارة إلى المدير التنفيذي أن يدعو الحكومات إلى أن تقدم تعليقات كتابية حول الموضوع في موعد أقصاه 31 تشرين الأول/أكتوبر 2003، وأن يقدم تقريراً يضمن فيه تلك التعليقات من الحكومات إلى الدورة الاستثنائية الثامنة لمجلس الإدارة/المنتدى البيئي الوزاري العالمي، في سنة 2004، للنظر فيه.